Реформы дошли до недр земли

Принципы недропользования в России - одна из наиболее болезненных тем, когда речь идет о реформировании законодательства. Этим вопросом, в частности, занимается правительственная комиссия под председательством Дмитрия Козака. Последний летом переполошил всех, кто так или иначе имеет отношение к добыче полезных ископаемых, заявив, что принцип лицензирования следует заменить договорами концессий, а губернаторы должны распрощаться с так называемым правом "второго ключа". Поясним: сейчас решения о разработке и использовании месторождений полезных ископаемых принимаются совместно федеральным центром и властями соответствующих субъектов федерации. Для "ресурсных" областей такое право оборачивается солидным притоком денег в бюджет и возможностью допустить в недра те компании, которые используют право на добычу ископаемых с пользой или хотя бы с наименьшим вредом для региона. Лишение "второго ключа", по мнению многих губернаторов, усугубит и без того непростое положение с распределением полномочий между различными уровнями власти.

Старый закон "О недрах" был принят около 10 лет назад, и у законодателей нет сомнений в том, что он принципиально устарел и подлежит переработке. В настоящее время одновременно готовится несколько законопроектов, касающихся недропользования. Слишком многие ведомства причастны к "ресурсным" вопросам. Минприроды отвечает за сами недра и выдачу лицензий на их разработку, Минфин – за распределение платежей, МНС – за сбор налогов, Минэкономразвития курирует соглашения о разделе продукции (СРП).

Минприроды считает, что поправки в действующее законодательство неконструктивны, поскольку вносить изменения пришлось бы практически во все статьи. В Министерстве готовят "Кодекс о недрах", который должен прийти на замену старому закону. Руководитель ведомства Виталий Артюхов заметил некоторое время назад, что новый Кодекс предназначен для введения более грамотного порядка взимания рентных платежей с пользователей месторождений. Основной принцип – месторождения должны различаться по трудности освоения. В зависимости от этого будет изменяться и рентная ставка. Что же касается отношений между центром и регионами, то министр заявляет, что их дело – упорядочить порядок проведения добычи ископаемых, а как будут распределяться рентные платежи и какая часть из них попадет в местные бюджеты - дело Минфина. Насколько можно судить, в этом заключается основная проблема ведомственного подхода к реформированию "ресурсного" законодательства. Дело в том, что ни одно министерство не может взять на себя ответственность за решение всех возникающих вопросов.

Как заявил главный аналитик Института финансовых исследований (ИФИ) Григорий Выгон, "у "Кодекса о недрах", подготовленного Минприроды, нет шансов стать правительственным вариантом ". По его мнению, это связано с тем, что Кодекс, кроме введения альтернативных лицензионному режимов недропользования и отмены принципа "двух ключей", не содержит ничего принципиально нового. Все вопросы, связанные с критериями выбора между режимами недропользования (лицензионный, концессия и СРП), а также между механизмами распределения ресурсов (аукцион или конкурс) находятся вне компетенции чиновников Минприроды.

Аналитик ИФИ считает, что говорить о неэффективности лицензионной системы нельзя, "поскольку последние несколько лет мы наблюдаем резкий рост добычи нефти". "У этой системы есть ряд недостатков. Прежде всего - сохраняющиеся командно-административные отношения между государством и добывающим бизнесом. То, что многие компании "сидят" на запасах, не спеша вводить их в разработку, является недостатком приватизации, когда предприятиям раздали слишком много лицензий. Сегодня основная проблема не в режиме недропользования, а в государственном управлении, когда множество различных министерств и ведомств занимаются перетягиванием полномочий, не имея достаточной квалификации. Принятие нового закона "О недрах" проблем недропользования не решит, нужна реформа государственной власти".

Сегодня на заседании правительства, тем не менее, продолжается обсуждение проблемной темы недропользования. Собственно, одной из причин пересмотра законодательства стали проблемы лицензирования. Следует отметить, что установление новых правил в этой области должно коснуться не только будущих пользователей российских недр. Стало известно, что правительство готовит передел уже выданных лицензий. Чиновники явно выражают недовольство тем фактом, что лицензии на новые месторождения охотно разбираются и аккуратно складываются в долгий ящик. По словам президента Путина, более чем в половине случаев условия лицензий не выполняются, а лицензиаты за это не несут никакой ответственности. Теперь правительство хочет заставить компании платить за лицензии с момента их получения. Таков один из способов наведения порядка.

Пока министры предлагают свои варианты, Совет Федерации выступил со своим вариантом поправок к закону "О недрах", которые, по идее, должны привести к равновесию в распределении полномочий между центром и регионами.

Спикер Совета Федерации Сергей Миронов заявил корреспонденту "Yтра", что сама идея предоставления лицензий "правильная". "Но когда из сотен тысяч лицензий реально работающих фирм на порядок меньше, это говорит о том, что что-то у нас здесь недоработано". Он отметил, что такое положение вещей, без сомнения, должно быть исправлено. Однако есть более актуальные вопросы, помимо того, как будет регламентироваться деятельность добывающих компаний. "Я позволю себе напомнить, - заметил Сергей Миронов, - что по первой профессии я геофизик, 17 лет посвятил геологии и знаю проблему изнутри. С моей точки зрения, необходимо внести следующие изменения: распределить все месторождения по составу полезных ископаемых и объему запасов. Очевидно, что урановое месторождение должно быть в федеральном ведении, и решения по нему должны приниматься только в центре. А с золотом ситуация иная, здесь уже надо судить по запасам. Крупное месторождение - значит, его судьба решается в центре, хотя и при некотором участии региона. По месторождению с меньшими запасами возможно совместное ведение в соответствии с принципом двух ключей. А если это какая-то маленькая речушка, на которую никто не пойдет, так там можно принимать решение только на региональном уровне".

По мнению спикера СФ, "нельзя же допустить, чтобы вопросы разработки какого-то гранитного карьера решались в федеральном центре. Должно существовать распределение по минеральному составу и запасам. Тогда государственные интересы смогут быть получить наибольшее выражение при реализации месторождений полезных ископаемых. Совет Федерации готовит именно такие поправки".