Долг неплатежом красен

Все-таки российский федерализм – явление в высшей степени загадочное. В нашей федерации быть бедным субъектом гораздо выгоднее, чем богатым. А богатым и самостоятельным оставаться всё труднее. Ведь бедному дают "на бедность", а у богатого отбирают излишки. Еще недавно идефикс многих региональных лидеров была финансовая независимость от центра, но теперь они смекнули, что проще жить в долг. Дело в том, что под соусом укрепления вертикали власти, а затем – в рамках административной реформы, в нашей федеративной стране не первый год подряд развивается бюджетный унитаризм. Проще говоря, центр забирает налоги у регионов, оставляя им всё меньше шансов на "самоокупаемость". Динамика этого явления примерно такова: если в 1998 году доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета РФ составляла 52,3%, то в 2000 г. – 47,3%, а в 2002 г. – 36,8%. В текущем году их доля также не превышает 40%. В результате такой политики начиная с прошлого года количество бездефицитных региональных бюджетов резко сократилось.

С другой стороны, в Минфине отмечают, что нынешняя экономическая ситуация создает отличные возможности для привлечения относительно недорогих финансовых ресурсов на достаточно длительные сроки. Регионы, лишаясь доходов, всё чаще поступаются своими самостийными амбициями и начинают жить в долг. В ближайшие годы рынок региональных и муниципальных займов, оцениваемый сейчас в $1,5 млрд., может вырасти, по мнению экспертов, в несколько раз. Минфин не может запретить регионам жить в долг, однако настаивает на том, чтобы заемные средства хотя бы использовались для инвестиционных целей. А скоро он обзаведется и более эффективным средством обуздания субфедеральных должников.

Дело в том, что не так давно Минфин внес в правительство пакет поправок в Бюджетный кодекс. Они составляют финансовую часть реформы местного самоуправления, которая готовится комиссией под руководством Дмитрия Козака. Итак, БК в новой редакции будет предусматривать то вожделенное разделение доходов и расходов между бюджетами всех уровней, о котором, собственно, так долго мечтали и твердили. Предполагается с 2005 года закрепить нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты, а также передачу субъектам Федерации полномочий по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты. Само по себе четкое разделение государственного кошелька по уровням власти в стране должно способствовать большей финансовой ответственности этих уровней: всем будет доподлинно известно, за что им надлежит платить и сколько денег у них на это есть. Возможно также, что этим будет положен конец неумолимой тенденции бюджетного централизма, которая грозит начисто лишить регионы финансовой самостоятельности. Впрочем, проблемы региональных долгов это не снимет: ведь предполагается "устаканить" такое соотношение бюджетов, которое вряд ли позволит регионам обходиться без заимствований.

И вот здесь-то Минфин предусмотрел действительно мощный рычаг воздействия на финансовую политику регионов. Он заключается в возможности федерального центра вмешаться в финансовые дела региона, имеющего просроченные долги. Это, по сути, процедура банкротства целого субъекта Федерации или муниципального образования. В БК предполагается включить новую главу о порядке деятельности временных финансовых администраций в регионах и муниципалитетах, имеющих просроченные долги.

Насколько подобный "рычаг" необходим центру, можно судить уже по тому факту, что к марту Минфин не утвердил финансовые отчеты за 2002 год сразу у 10 регионов, которые не указали в документах задолженность по займам, полученным из федеральной казны в 1992-2002 гг. под гарантии региональных администраций. Должникам была предложена схема реструктуризации, рассчитанная на 10 лет. У несогласных с таким решением могут возникнуть проблемы по статье 282 БК: им просто-напросто заблокируют расходы.

Подобная угроза подействовала на Алтайский край, Новгородскую, Калининградскую, Свердловскую и Тверскую области. Но Санкт-Петербург, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Карелия и Пермская область просроченных долгов за собой не признают. Губернаторы этих регионов ссылаются либо на то, что сделки, под которые брались кредиты, признаны ничтожными (так как подписавшие их должностные лица превысили полномочия), либо на то, что гарантии местных администраций не были утверждены законодательными собраниями. Однако, несмотря на губернаторские доводы, по приказу министра финансов Алексея Кудрина консолидация и реструктуризация задолженности регионов должны быть закончены к 31 мая.

Что можно сказать по поводу всей этой ситуации? Никому не запрещено брать в долг, особенно если это вынуждают делать установленные "рамки". Но по долгам ведь и платить надо. "Подвисшие" финансовые обязательства – это не только чьи-то убытки, это еще и удар по "кредитной истории", т.е. и по инвестиционной привлекательности региона. Однако у проблемы субфедеральных долгов есть и другой аспект. Он состоит в том, что невозможно говорить о банкротстве региона и вообще переносить в региональную политику категории и принципы предпринимательской деятельности (что сейчас стало довольно модно в контексте административной реформы). Дело в том, что регионы вообще – и российские регионы в особенности – не настолько свободны в своем хозяйствовании, как частные предприятия. Над ними всегда довлеет политическая воля государства. Оно перераспределяет доходы между сильными и отстающими (что не позволяет рассматривать ресурсную базу региона как панацею от финансовых неурядиц), оно определяет основы бюджетной политики, устанавливает налоги. Достаточно сказать, что на федеральном уровне устанавливается 97% наших налогов. Даже подоходный налог, который поступает сейчас в регионы, введен центром, который определил его ставку и налогооблагаемую базу.

В этих условиях – когда субъект далеко не свободен в проводимой им финансовой политике, а правила игры то и дело меняются "свыше" – регионы не могут считаться самостоятельными хозяйствующими единицами. Требовать от них безубыточного "бизнеса" и банкротить нерадивых – несправедливо и просто нелепо. В случае утверждения минфиновских поправок в БК все российские регионы рано или поздно подпадут под временное финансовое управление центра. Как известно, нет ничего более постоянного, чем временное. Не в этом ли состоит истинная цель реформы: управлять регионами из центра? Таким образом можно будет запросто покончить с чуждым явлением регионализма (и федерализма) в России, унитаризировав страну через финансовую сферу. Как-никак, у нас богатый исторический опыт "единой и неделимой". А сами регионы, похоже, устали сопротивляться этому процессу: зачем ломать копья и бороться за свою самостоятельность, когда можно просто жить в долг?