Призрак Чубайса по-калифорнийски?

Потухшие окна в Приморье заставили говорить о необходимости скорейшей реструктуризации электроэнергетики в России. Потухшие окна в Калифорнии – о том, что реструктуризация электроэнергетики в США идет как-то не так. Два разных вывода из одного факта могут стать иллюстрацией к относительности любого явления или поводом для более беспристрастного анализа проблемы либерализации отрасли.

"Демократия – не лучший способ общественного устройства, но ничего более эффективного человечество еще не придумало" – эту любимую фразу либералов можно с успехом применить к конкуренции в экономике. До сих пор в мире господствует убеждение, что конкуренцию можно прописывать как лекарство от любых экономических "болезней". Ограничение или, тем паче, удаление конкуренции в каком-то сегменте рынка воспринимается как мера вынужденная, от которой необходимо отказаться при первой же возможности.

Однако опыт демонополизации во многих странах приносил не только розы, но и шипы – достаточно вспомнить печальный опыт дерегулирования железных дорог в Великобритании. Но неудачи объяснялись ошибками в применении метода, а не его собственными недостатками. О том, что конкуренция сама по себе может стать причиной негативных процессов, заговорили только после "калифорнийского затмения".

Так что же произошло в Калифорнии? Что стояло за отключениями электроэнергии? США начали либерализацию электроэнергетики в 1992 году с принятия закона об энергетической политике, однако до 1999 года процесс шел довольно медленно. Калифорния в этом отношении является наиболее "продвинутым" штатом – она перешла к конкурентному розничному рынку электроэнергии еще в 1998 году, и на сегодня здесь в основном осуществлен переход к конкуренции в этом секторе экономики. До последнего времени Калифорния и Нью-Йорк были примером для американских сторонников реструктуризации отрасли. Однако еще до кризиса противники либерализации указывали на такие негативные моменты, как скачки цен на электроэнергию и перебои в электроснабжении. Они считают, что процесс либерализации в этой отрасли следует остановить, тогда как ее сторонники убеждают, что переход к конкурентному рынку является верным направлением, а возникающие проблемы можно решить путем структурной корректировки.

В Нью-Йорке потребитель платит за электричество в два с половиной раза больше, чем житель штата Кентукки, а потребитель в Калифорнии платит вдвое больше потребителя в Вашингтоне. Конечно, цена зависит и от типа первичного источника энергии – например, в Кентукки распространены в основном электростанции, работающие на угле, в Нью-Йорке – на мазуте, а в Калифорнии чаще всего используется газ – и от жесткости природоохранных требований, но все же разброс цен, по мнению экспертов, выходит за пределы необходимости. Кроме того, наиболее значимыми потребителями электроэнергии являются крупные промышленные предприятия, а им, работающим в условиях свободного рынка, не все равно, когда конкурент из штата с низкими тарифами на электроэнергию получает за счет снижения издержек неоправданное преимущество.

Значительный контраст в тарифах стал одним из доводов в пользу реструктуризации электроэнергетики в США. Другим фактором стал технологический прогресс: распространение газовых турбин и парогазовых технологий позволяет перейти от крупных энергоблоков мощностью в 1000 МВт к установкам мощностью в 400 МВт без снижения эффективности. Снижение порога инвестиций, необходимых для строительства новых мощностей, дает возможность выхода на рынок новых поставщиков, менее крупных, чем традиционные для США холдинги. А возможность передачи значительных мощностей на большие расстояния позволяет сформировать общенациональную энергетическую сеть, открытую для всех потребителей. Вполне естественно, что быстрее всего начали демонополизировать электроэнергетику именно те штаты, где тарифы были наиболее высоки.

Реструктуризация в Калифорнии началась в 1994 году. Результатом явилось изменение структуры калифорнийского рынка электроэнергии и образование двух новых организаций: компании "Power Exchange" (PX), которой энергокомпании, являющиеся акционерными обществами, обязаны продавать и покупать всю свою электроэнергию, и Калифорнийского независимого системного оператора (Cal-ISO), к которому перешло оперативное управление линиями электропередачи.

Однако путь, избранный калифорнийцами, породил несколько проблем. Так, в целях защиты потребителей были установлены пределы для розничных цен. Однако оптовые цены было позволено устанавливать свободно. При этом энергосистема штата имеет весьма маленький резерв мощности – высокие природоохранные требования штата вынуждают пользоваться в основном газовым топливом, в то время как "грязные" угольные электростанции обходятся дешевле. В результате, по мере роста потребления, спрос стал опережать предложение. Это привело не только к тому, что Калифорния стала покупать электроэнергию в соседних штатах, использующих уголь, но и к повышению оптовых цен по мере роста потребления. А так как распределительные компании, поставляющие электроэнергию предприятиям и в жилой сектор, не имели права превышать установленных пределов, вскоре некоторые из них столкнулись с угрозой банкротства, так как не могли продолжать покупать электроэнергию дороже розничной цены и терять деньги.

Итак, прежде всего, ошибкой оказалось установление предела для розничных цен без аналогичной меры в отношении оптовых цен. Однако критики либерализации указывают и на другой аспект проблемы. Действительно, ценовые ограничения для опта и розницы в условиях конкуренции вынуждают компании снижать, а не повышать тарифы для привлечения потребителей. Но это на время. Снижение цен рано или поздно приведет к тому, что инвестиции в строительство новых мощностей сократятся. А значит, сократится и резерв мощности для выработки электроэнергии. Строительство электростанций идет годы, увеличение мощностей также требует длительного времени, и обычно инвесторы, зная, что рост потребления электроэнергии имеет линейную зависимость от роста производства, довольно легко просчитывают как необходимое в перспективе количество электроэнергии, так и доходы от ее производства. Они знают, что все затраты на строительство новых мощностей в условиях монополии будут оплачены потребителем – регулирующие органы не могут утвердить тарифы, не обеспечивающие рентабельности. При конкуренции потребитель ориентируется прежде всего на дешевизну, и ему нет дела, если низкая цена обуславливается отсутствием капитальных вложений. Одновременное снижение цен с ростом потребления означает снижение доходов и увеличение срока окупаемости проектов нового строительства в этой отрасли, что вряд ли привлекательно для инвестиций. Значит, рано или поздно спрос превысит предложение, и калифорнийская ситуация повторится.

Но можно пойти по другому пути, говорят сторонники либерализации. Например, регулирующие органы могут устанавливать минимально необходимый уровень создания и использования резервных мощностей. А для покрытия издержек генерирующих компаний ввести, например, плату за мощность. В таком случае планирование будущего роста потребления сохранится, переместившись на общенациональный – а в некоторых случаях и межнациональный – уровень. Конечно, это довольно сложно – ведь производство электроэнергии на основе ядерного топлива, нефти, газа, гидравлической и ветряной энергии имеет разную ценовую структуру. Но если либерализацию электроэнергетики осуществлять постепенно и достаточно равномерно по регионам, то можно избежать срывов.

Однако гарантировать, что перебоев с подачей электроэнергии больше не повторится, сторонники развития конкуренции в отрасли не решаются. И это дает основание их противникам говорить, что прямое распространение на электроэнергетику постулата либеральных экономистов, ярым сторонником которого была британский премьер-министр Маргарет Тэтчер, о преимуществе частных компаний по сравнению с правительственными, неверно.

Несмотря на подобные опасения, США полны решимости продолжить либерализацию электроэнергетики, обратив особое внимание на обеспечение надежности работы отрасли. Евросоюз требовал от своих стран либерализации как минимум 30% рынка этой отрасли к 2000 году и доведения ее до 35% к 2003 году, а комиссия ЕС требует полной либерализации к 2005 году. К 2000 году многие страны ЕС превысили 30%-ную планку. Не превысили минимума Австрия, Франция, Греция, Ирландия, Италия, Португалия. А в Финляндии, Германии, Швеции и Великобритании 100% рынка электроэнергии уже действуют в условиях конкуренции.

Впрочем, технологии развиваются стремительно, и некоторые специалисты предсказывают, что не за горами время, когда небольшие двигатели и топливные элементы с использованием водорода позволят потребителям иметь собственные генераторы и не зависеть больше от электростанций, ЛЭП и проблем регулирования тарифов.

В России о таком времени можно пока только мечтать – ведь даже роскошь иметь собственный независимый источник теплоснабжения могут позволить себе только жители элитных домов. Остальные как должное воспринимают и зависимость температуры в квартирах от прихоти ТЭЦ, и месячные отключения горячей воды, и протекающие, несмотря на это, теплотрассы… Но проблемы, вставшие перед США и Европой, касаются нас не в меньшей степени. "Калифорнийский синдром" тем более актуален для России, что большая часть наших генерирующих мощностей изношена. Специалисты говорят, что без принятия срочных мер и притока в отрасль крупных инвестиций Россия через десять лет может из экспортера электроэнергии превратиться в импортера. В государственную монополию инвестиции в любой стране идут неохотно. А высокая социальная опасность ценовых скачков в условиях низкого уровня благосостояния населения и слабой устойчивости едва встающей на ноги промышленности лишает возможности значительной коррекции реформ "на марше" – придется все делать быстро и хорошо, что, как понимаете, весьма сложно.

С другой стороны, у российской электроэнергетики есть и свои преимущества. Единая энергосеть в рамках не только страны, но и сопредельных стран облегчает переход потребителей к выбору поставщика. Наличие большого количества гидроэлектростанций, дающих "чистую" и дешевую электроэнергию, позволяет не бояться превышения спроса над предложением хотя бы на первом этапе. Есть и потенциальные инвесторы в отрасль: прежде всего, это энергоемкие производства, такие как алюминиевые и целлюлозно-бумажные, заинтересованные в стабильном поступлении дешевой электроэнергии; иностранные инвесторы, желающие импортировать электроэнергию из России; регионы, имеющие альтернативные источники для выработки недорогой электроэнергии.

Но отсутствие мирового опыта рыночной конкуренции в электроэнергетике и долгосрочность принимаемых решений (их достоинства и недостатки проявятся только через несколько лет) оправдывают ту настороженность, с которой многие относятся к реструктуризации отрасли. Пока что ход публичной полемики рисует картину эдакой "неосознанной необходимости" реструктуризации: реформы нужны, потому что без них будет еще хуже, но зачем и как – не объясняют. Возможно, объяснения действительно слишком сложны для простого обывателя, но пока никто не знает, существуют ли такие доводы у самих специалистов или весь спор идет вокруг персоналий, участвующих в процессе. Ясно одно: вряд ли политизация дискуссии на эту тему может быть плодотворна. Слишком уж велика цена за ошибку.