Как контролировать "свободную конкуренцию"?

Система федеральных округов появилась для преодоления разрыва между управленческой вертикалью федерального уровня и региональной "горизонталью", как противовес феодализации России. И сразу пошли разговоры о том, что надо объединять и органы исполнительной власти: лучше, дескать, больше, а не чаще. Идея вылилась в разговоры об укрупнении министерств. О министерствах ничего не скажу, а вот как влияет подобное укрупнение на территориальные органы регулирования экономики, показал анализ работы двух территориальных антимонопольных органов.

В антимонопольной системе России 13 из 71 территориального управления (ТУ) осуществляют свою деятельность в двух и более субъектах Российской Федерации. Например, в ведении ТУ по Волгоградской области и Республике Калмыкия находятся два упомянутых региона, а Архангельское ТУ охватывает своей деятельностью Архангельскую область и Ненецкий автономный округ. Эти два антимонопольных управления, как наиболее характерный пример, и были предметом анализа, результаты которого обсуждались на коллегии антимонопольного министерства.

Оба примера имеют как схожие черты, так и свои особенности. Например, Волгоградская область и Калмыкия. Первая – высокоразвитый регион, где сочетаются высокоразвитая промышленность и успешное многоотраслевое сельское хозяйство, с высоким инвестиционным потенциалом. Вторая – бедная ресурсами республика, основой сельского хозяйства которой является отгонно-пастбищное животноводство, а промышленность в основном ориентирована на переработку сельскохозяйственной продукции. И хотя сейчас там идет развитие нефтегазовой промышленности, высокие инвестиционные риски не дают надежды на скорый выход региона в число развитых.

Ненецкий автономный округ имеет большие перспективы благодаря запасам нефти и газа. А разработка Тимано-Печорского месторождения, расположенного на территории Ненецкого автономного округа и Архангельской области, привлекает в регион значительные долгосрочные инвестиции. Различия промышленной инфраструктуры этих двух регионов не столь разительны, как в случае Волгоградской области и Калмыкии, хотя, конечно, подавляющее преобладание топливной промышленности (93,4%) в экономике Ненецкого автономного округа гораздо больше перекашивает его экономику, чем 40%-ная доля лесопромышленной индустрии в экономике Архангельской области. Впрочем, у последней недавно появилась хорошая перспектива диверсифицировать свою промышленность за счет нефти и газа, а также разработки алмазных месторождений. Но у Ненецкого округа другая беда – огромные расстояния, разбросанность и труднодоступность многих его районов.

Представленные итоги работы территориальных управлений по этим регионам за 2000 г. и первые 4 месяца текущего года показали: что касается регионов, где базируются сами территориальные управления (это Волгоградская и Архангельская области соответственно), там проблемы те же, что и по всей России. Например, как и всюду, идут процессы экономической концентрации. И, как и всюду, не без трудностей. В Волгоградской области установили, что сделки по присоединению или поглощению предприятий далеко не всегда сопровождаются обращением в антимонопольные органы, как того требует закон. Тон здесь задают крупные концерны, деятельность которых простирается далеко за пределы конкретных регионов.

Так, при рассмотрении заявления АООТ "Каустик" и обращения областной прокуратуры с просьбой проверить соблюдение норм антимонопольного законодательства при проведении торгов по продаже имущественного комплекса ОАО "Волжское химволокно", в ходе расследования территориальным управлением было обнаружено, что АК "Сибур", совершивший эту покупку, не обращался с ходатайством ни в теруправление, ни в министерство. А также, являясь единственным учредителем ОАО "Сибур-Волжский", не уведомила эти органы о его создании. Ходатайство компания представила задним числом, когда данный факт нарушения антимонопольного законодательства был обнаружен. Сейчас территориальное управление налаживает взаимодействие с Волгоградским областным регистрационным управлением, чтобы оперативно выявлять подобные нарушения.

А в Архангельской области больше проблем с концентрацией в ведущей отрасли – лесопромышленной. Здесь активно создаются вертикально интегрированные структуры, включающие в себя лесозаготовительные и лесоперерабатывающие предприятия. Основная проблема для антимонопольных органов здесь – не допустить установления монопольных цен – как завышенных, так и заниженных. Например, одна из крупнейших вертикально-интегрированных структур включает в себя ОАО "Архангельский ЦБК", ОАО "Архбум", ООО ПКП "Титан". В целях недопущения установления монопольно низких цен, антимонопольные органы выставили "Титану" поведенческие условия: информировать теруправление о ценах на древесину, с обоснованием их изменения.

В Калмыкии и Ненецком автономном округе деятельность территориальных антимонопольных органов не столь значительна. При этом нельзя сказать, что сотрудники филиалов теруправлений, расположенных на этих территориях, занимаются "мелочевкой". Скорее наоборот – крупномасштабные нарушения отслеживаются и пресекаются достаточно эффективно. Например, в 2000 г. в Калмыкии по инициативе антимонопольных органов было возбуждено дело в отношении президента Калмыкии, издавшего акт, ограничивающий вывоз продукции. Президент предписание антимонопольного органа о прекращении нарушения законодательства исполнил. За 4 месяца нынешнего года, опять же по собственной инициативе, территориальные антимонопольные органы возбудили здесь два дела в отношении правительства республики. Однако недаром говорят: "дьявол в деталях" – если для остановки антиконкурентных действий лиц такого масштаба достаточно решимости, то для предотвращения монополизма на низовом уровне нужны люди и еще раз люди. Которых катастрофически не хватает. А ведь для простых граждан часто гораздо важнее честная конкуренция на соседнем базарчике, чем на уровне крупных корпораций.

Надо сказать, сами предприниматели и граждане часто не слишком активные помощники антимонопольным органам. В той же Калмыкии по статье о соглашениях или согласованных действиях исполнительных органов, ограничивающих конкуренцию (самое распространенное по России антимонопольное нарушение), поступило за 2000 г. всего два заявления, по одному из которых возбуждено дело. Вот и думай: то ли в республике настолько продвинутые власти, что против конкуренции ни-ни, то ли все давно поделено и "согласовано".

Архангельское ТУ поступает проще: при наличии антиконкурентных соглашений обращается в суд. Так, когда мэрия Архангельска отдало без конкурса перевозку городским транспортом (и, соответственно, его бюджетное финансирование) муниципальному унитарному предприятию АПАП-1, теруправление подало в арбитраж иск о признании договора между мэрией и предприятием недействительным и выиграло дело. Может, "дело о городских автобусах" звучит менее звонко, чем "дело о президенте Калмыкии", но, согласитесь, на автобусах мы ездим все-таки чаще, чем сталкиваемся с верхними эшелонами власти. Однако и здесь дело касалось Архангельской области. С Ненецким автономным округом сложнее.

О сложностях, связанных с антимонопольным контролем на "проблемных" территориях, красноречиво говорит положение дел с контролем рекламного законодательства: в Ненецком автономном округе такие дела вообще не возбуждались, в Калмыкии их число незначительно. При этом если с Ненецким округом более-менее понятно – и район отдаленный, и рекламировать на фоне буровых и оленей не сильно тянет, – то в Калмыкии незначительное количество возбужденных дел связывают с большим количеством субъектов рекламного рынка и невозможностью вести мониторинг за рекламой в СМИ Калмыкии.

Эти и другие трудности характерны не только для данных территориальных управлений и для антимонопольных органов вообще. Проблема создания структуры, не зависимой от местечковых влияний и в то же время охватывающей своим вниманием все территории, существует во все времена. Просто объединенные для нескольких регионов территориальные управления МАП создавались еще до новых веяний, под давлением совершенно других обстоятельств. Но результат – перекос внимания в сторону региона месторасположения – можно легко экстраполировать на другие области государственного управления экономикой. Так, попытка организовать территориальные органы системообразующих министерств и ведомств по системе федеральных округов скорее всего приведет к "перетягиванию одеяла" на те регионы, в которых будут базироваться данные структуры. Легко представить, какие направления будут заброшены при слиянии самих министерств и ведомств в более крупные образования. В России центростремительные движения всегда принимали несколько утрированный характер...