Связь в тумане

Поправки к закону "О связи", наряду с проектом "Электронная Россия", любимое детище Министра связи Леонида Реймана. Минсвязи не скрывает, что хочет стать локомотивом тех изменений, которые намечаются в информационно-коммуникационном секторе России. Другое дело, что это намерение встречает нешуточное сопротивление. И если в случае с программой "Электронная Россия" речь идет, в первую очередь, о контроле над финансовыми потоками, направляемыми на реализацию проекта, то поправки к закону "О связи" вызывают возражение в связи с тем, что идут вразрез сразу с несколькими действующими законами и мировой практикой.

Практически Минсвязи предлагает совершенно новую версию закона – поправки столь существенны, что даже по объему новый закон получился в три раза больше. Многие новшества продиктованы жизнью: например, утверждая демонополизацию сферы связи, впервые законодательно утверждаются правила регулирования взаимоотношения традиционных, естественно-монопольных операторов связи и альтернативных, а также вопросы присоединения последних к взаимоувязанной сети связи России. Разработан также новый механизм лицензирования и сертификации в сфере телекоммуникаций. В новых положениях предусматривается регулирование участия иностранных инвесторов в российском телекоммуникационном бизнесе. Главным образом речь идет о защите интересов РФ.

Однако некоторые новшества столь революционны, что вызывают возражения как самих операторов связи, так и заинтересованных ведомств, в частности, антимонопольных органов и военных. Например, предусмотренное Минсвязью создание "фонда универсальной услуги", в который все операторы связи должны вносить по 3% от оборота. При нынешних высоких оборотах и низкой прибыльности большинства видов связи это немалая доля доходов операторов. В принципе, сами они готовы платить, понимая, что развитие инфраструктуры связи – это и в их интересах, но хотят знать, за что и почему именно столько. Во многом опасения связаны с аффилированностью Минсвязи и отдельных операторов: альтернативные операторы боятся, что средства фонда будут использоваться, в том числе, и для поддержки дружественных Минсвязи коммерческих структур.

И с этим связана более глобальная проблема, вызывающая возражения, в первую очередь, антимонопольного ведомства. Леонид Рейман, говоря о развитии связи в России, постоянно повторяет, что мы в этой области должны идти по европейскому пути. Между тем, если обратиться к мировому опыту регулирования сферы связи, можно заметить, что практически во всех европейских странах функции регулирующего органа и органа, определяющего политику в области связи, разделены. Более того, во всем мире лишь четыре страны: Япония, Корея, Польша и Турция – имеют отраслевые министерства, в функции которых входит и регулирование.

Связано это с тем, что либерализация рынка связи, начавшаяся в Европе с конца 80-х годов, потребовала новых систем контроля, более подходящих для конкурентных отношений, которые стали складываться в этом секторе. Потребовалось создание регулирующего государственного органа, не зависимого ни от одного из участников рынка. Теоретически это возможно либо путем полной приватизации сектора, либо при создании такого органа, который будет дистанцирован не только от операторов, но и от самого отраслевого министерства или других государственных органов, являющихся держателем акций оператора связи. Так как у европейцев тоже имелось нечто аналогичное нашему "Связьинвесту", прошел второй вариант. Были созданы независимые ведомства, способные противостоять даже государственным институтам, злоупотребляющим своим доминирующим положением на рынке. Кстати, Польша, по рекомендации ОЭСР, уже создала отдельный контрольный орган, а в Турции рынок связи до сих пор остается монопольным. Практически, одна Япония является примером совмещения регулятивных и политических функций министерства связи при развитой конкуренции.

С учетом такой практики закрепление конрольно-регулирующих функций за Минсвязи в условиях развития альтернативных операторов и курса на создание конкурентного рынка связи вызывают опасения антимонопольных специалистов. И для этого есть основания: достаточно вспомнить попытки Минсвязи отнять частоты у МТС и "БиЛайна" в пользу "Соник Дуо" или продолжающуюся борьбу с операторами стандарта CDMA. В области традиционной проводной связи положение еще однозначнее: с помощью Минсвязи "Связьинвест" последовательно вытесняет альтернативных операторов из привлекательных сегментов рынка, оставляя на их долю такие сектора, как сельская связь и точечные элитные районы. Постоянно идут споры по поводу взаиморасчетов операторов – "Связьинвест" упрекают в том, что он претендует на несоразмерно большую долю прибылей от совместно оказываемых услуг.

С другой стороны, возражение вызывает поправка к закону, согласно которой операторы, обслуживающие 25% монтированной емкости или пропускающие 25% трафика на одной географической территории, объявляются "операторами, имеющими публичное значение". На них накладывается ряд ограничений, к примеру, запрет на отказ подключить альтернативного оператора, фактически являющихся ограничениями для доминирующих на рынке хозяйствующих субъектов. Но дело в том, что антимонопольное законодательно четко указывает, что доминирующим признается тот субъект, чья доля на рынке определенного товара превышает 35%. Более того: в связи с тенденциями глобализации и расширения участия России в мировой экономике, в целях недопущения поглощения отечественных предприятий транснациональными корпорациями, была разработана более тонкая градация. Теперь предприятие, занимающее на рынке определенного товара долю от 35% до 65%, определяется как условно-доминирующее. Грубо говоря, надо еще доказать его доминирование де-факто. И только в случае превышения 65% ограничительные меры включаются на полную мощь. В случае же признания операторов связи доминантами при 25-процентном барьере в эту категорию попадут многие успешно действующие альтернативные операторы. При сохранении контрольно-регулирующих функций за Минсвязи нет гарантий, что ограничения, вводимые для таких операторов, не будут носить характера протекционизма структурам того же "Связьинвеста".

Вообще, по поводу дозволенной свободы действий самого Минсвязи закон вызывает наибольшее число вопросов. В частности, даже такое благое дело, как сокращение количества видов деятельности, требующих обязательного лицензирования, сопровождается значительными преференциями чиновникам, оставляя многие вопросы на их усмотрение. Как сказал в доверительной беседе с "Yтром" представитель одного из операторов: "Минсвязи хочет всем рулить, но ни за что не отвечать". Возможно, это излишне резкая оценка, но именно сомнения в достаточной ответственности за предстоящие преобразования функциональных государственных единиц затормозили вынесение поправок к закону "О связи" на рассмотрение нынешней сессии Государственной Думы.

По сведением из правительственного источника, совещание у вице-премьера Ильи Клебанова по вопросу о поправках к закону "О связи", в котором участвовали все заинтересованные ведомства, закончилось без принятия какого-либо решения. Напомним, что Минсвязи планировало рассмотрение этого закона правительством до конца сентября, а в 4-м квартале передачу его в Думу для принятия. Судя по развитию событий, вряд ли график будет соблюден. А значит, как минимум часть 2002 года Россия проживет по старому закону.